Análisis sobre regulación de la publicidad oficial

Análisis laborado a la luz de los principios sobre regulación de la publicidad oficial y libertad de expresión redactados por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 2012

Publicidad Oficial

La Relatoría señaló que “la insuficiente precisión de las leyes y las facultades inaceptablemente discrecionales constituyen violaciones a la libertad de expresión. [Cuando] las leyes vinculadas a la asignación de publicidad oficial no son claras o dejan las decisiones a la discreción de funcionarios públicos (…) existe un marco legal contrario a la libertad de expresión” Cita CIDH, Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión. Capítulo V. Párr. 23. Página 18

El Proyecto que ya tiene media sanción es impreciso y deja muchos criterios a definir en la reglamentación que definan los funcionarios del Poder Ejecutivo.

Estos son los principios elaborados por la relatoría para el desarrollo de esta doctrina.

1- Establecimiento de leyes especiales, claras y precisas

Ya en 2003 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión señaló en su informe anual que algunas violaciones indirectas a la libertad de expresión son promovidas por la falta de disposiciones legales que ofrezcan recursos adecuados frente a la asignación discriminatoria de publicidad oficial, pues este vacío legal da lugar a un poder discrecional excesivo por parte de las autoridades que adoptan las decisiones en la materia. Citado en la página 18 CIDH, Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión. Capítulo V, párr. 86.

Esos marcos legales deben definir a la publicidad oficial de manera sencilla y abarcadora, por ejemplo, estableciendo que es publicidad estatal toda comunicación, anuncio, o espacio solventado con fondos públicos, en cualquier medio de comunicación y en cualquier soporte. Página 19

Cumple
ARTÍCULO 2°.- Definición. Se considera publicidad oficial a toda forma de comunicación, anuncio o campaña institucional, de carácter oneroso, gratuito o cedido por imperio legal, efectuada a través de cualquier medio de comunicación y/o soporte existente o que en el futuro se cree, por los organismos enumerados por el artículo 8º de la ley 24.156, el Banco de la Nación Argentina y sus empresas vinculadas, para difundir acciones o informaciones de interés público.

Las diferentes etapas vinculadas a la producción, contratación, distribución y control del avisaje del sector público y privado costeado con fondos públicos, deben encontrarse comprendidas en esta regulación. Página 19

Producción. La autoridad de aplicación debe desarrollar un Plan Anual de Publicidad Oficial que enuncie cada campaña de comunicación de los organismos comprendidos.

Contratación. Solo los medios de comunicación y/o soportes, productoras de contenidos y/o comercializadoras de espacios publicitarios que estén inscriptos en el Registro Nacional Público de Publicidad Oficial (RENAPPO), bajo la órbita de la autoridad de aplicación, podrán ser contratistas de publicidad oficial. Se establecen los requisitos para realizar la inscripción.

Distribución. Se establecen Criterios de Asignación según Alcance del medio de comunicación y/o soporte, Pertinencia del mensaje, Zona geográfica, Fomento del federalismo y de la pluralidad de voces.
En cada una de las campañas deben contemplarse todos los criterios enunciados, cuyo orden de prioridad debe ser establecido por la Autoridad de Aplicación y debe estar especificado en el Plan Anual. En ningún caso alguno de los criterios puede superar el sesenta por ciento de la ponderación total para cada campaña y en ningún caso el criterio de Fomento del federalismo y de la pluralidad de voces podrá tener una ponderación inferior al veinte por ciento. En el caso de los medios comerciales que reciban recursos ponderados por el criterio de alcance del medio, se tomará la oferta más favorable al Estado.

Control del Avisaje. El proyecto no establece ninguna definición sobre esta cuestión.

Las reglas legales específicas de publicidad oficial deben incorporar los principios de interés público, transparencia, rendición de cuentas (accountability), no discriminación, eficiencia y buen uso de los fondos públicos. Página 19 No cumple en su totalidad porque no habla explícitamente de rendición de cuentas, no discriminación y buen uso de los fondo públicos.

El marco legal debe incluir una descripción exhaustiva de su ámbito de aplicación, que debería incorporar a los órganos públicos de todos los niveles del Estado, incluyendo a los pertenecientes al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, así como a organismos descentralizados, entes autárquicos, sociedades comerciales con capitales estatales, y cualquier otra persona jurídica que publicite con dineros provenientes del erario público, como las empresas estatales. Página 19 No cumple porque solo refiere al nivel del Poder Ejecutivo

La regulación debe incluir, asimismo, sanciones apropiadas para la violación de sus disposiciones. Página 20 Cumple. Artículo 18

2- Objetivos legítimos de la publicidad oficial

Se debe tratar de información de interés público que tenga por objeto satisfacer los fines legítimos del Estado y no debe utilizarse con fines discriminatorios, para violar los derechos humanos de los ciudadanos, o con fines electorales o partidarios. Página 20 Cumple. Artículo 15

Tal como lo sostuvo la Relatoría Especial en su Informe Anual 2009, el Estado debe proveer información por lo menos en cuanto a: “(a) [L]a estructura, funciones y presupuesto de operación e inversión del Estado; (b) la información que se requiere para el ejercicio de otros derechos—por ejemplo, la que atañe a la satisfacción de los derechos sociales como los derechos a la pensión, a la salud o a la educación—; (c) la oferta de servicios, beneficios, subsidios o contratos de cualquier tipo; y (d) el procedimiento para interponer quejas o consultas, si existiere. Dicha información debe ser completa, comprensible, con un lenguaje accesible y encontrarse actualizada. Asimismo, dado que sectores importantes de la población no tienen acceso a las nuevas tecnologías y, sin embargo, muchos de sus derechos pueden depender de que conozcan la información sobre cómo hacerlos efectivos, el Estado debe encontrar formas eficaces para realizar la obligación de transparencia activa en tales circunstancias” Página 20 El Artículo 4 del proyecto establece que el la Publicidad Oficial tiene por finalidad La publicidad oficial informar, difundir y/o promocionar: a) Políticas e iniciativas gubernamentales disponibles para todos los habitantes, garantizando la accesibilidad; b) campañas de prevención en materia de salud, género, seguridad y preservación del ambiente y del patrimonio histórico y cultural; c) licitaciones y concursos públicos; d) procesos electorales y consultas populares; e) derechos de los ciudadanos, obligaciones y aspectos relevantes del funcionamiento de las instituciones públicas, las condiciones de acceso y uso de los espacios y servicios públicos; f) la participación de la sociedad civil en la vida pública; g) hechos de relevancia pública e interés social; y h) medidas a adoptar en situaciones de catástrofes naturales y/o emergencia pública.

3 Criterios de distribución de la pauta estatal

La pauta estatal nunca debe ser asignada por los Estados para premiar o castigar los contenidos editoriales e informativos de los medios. Página 22 No está explícito en el Proyecto
La responsabilidad no debería recaer únicamente en manos de funcionarios de origen político, sino que deberían participar asimismo funcionarios de carrera técnicos especializados en la materia Página 22. No está explícito en el Proyecto

Una decisión no discriminatoria es aquella que se basa “en criterios ‘sustancialmente relacionados’ con el propósito descrito [de la publicidad a contratar] y que [sean] neutros en relación con los puntos de vista del medio” Página 23 Se cumple en cuanto a los Criterios de asignación

Al momento de adjudicar la pauta, el Estado debería fundar por escrito y claramente cuáles fueron los parámetros utilizados, y la manera en que fueron aplicados. Deberían incluir y evaluar distintos factores, tales como el perfil del público al que va destinada la campaña, los precios, la circulación o audiencia del medio respectivo. Pagina 23 Se cumple porque la autoridad de aplicación debe desarrollar un Plan Anual de Publicidad Oficial que debe ser de acceso público y especificar la siguiente información por cada campaña: a)Objetivo, descripción y fundamento que justifique la campaña; b)organismos y entidades solicitantes y afectadas; c)temática y duración; d)destinatarios de los mensajes; e)costo estimado de diseño y producción; f) presupuesto estimado de difusión. g)medios de comunicación y/o soportes,productora de contenidos y/o comercializadora de espacios publicitarios propuestos; h)período de ejecución en cada caso; i) características que deben reunir los medios de comunicación y/o soportes, productora de contenidos y/o comercializadora de espacios publicitarios para que la campaña de publicidad oficial alcance los objetivos propuestos de acuerdo a lo establecido en la presente ley; y j) ponderación de los criterios de asignación elegidos por la autoridad de aplicación, establecidos en el artículo trece de la presente ley.

En cualquier caso, los criterios deberían encontrarse claramente expuestos en la norma, junto con un mecanismo de ponderación que precise el modo en que serán sopesadas las distintas variables de asignación, y reduzca de esta manera la discrecionalidad del funcionario u organismo interviniente. Página 23 No se cumple ya que cada campaña debe incluir todos los criterios, pero orden de prioridad debe ser establecido por la Autoridad de Aplicación. El Proyecto precisa que “en ningún caso alguno de los criterios puede superar el sesenta por ciento de la ponderación total para cada campaña y en ningún caso el criterio de Fomento del federalismo y de la pluralidad de voces podrá tener una ponderación inferior al veinte por ciento”

Como criterio preponderante los Estados deberían considerar a la audiencia o público objetivo de la campaña publicitaria de que se trate. Página 24 No está incluido de forma explícita

Las mediciones deberían incluir datos de medios pequeños, comunitarios y locales, para que su utilización como herramienta de adjudicación no se convierta en una barrera indirecta al ejercicio de la libertad de expresión al marginarlos del otorgamiento de publicidad oficial. Página 24 No está incluido de forma explícita

4- Planificación adecuada

La norma regulatoria debe exigir que las distintas dependencias del Estado realicen una adecuada planificación del avisaje estatal. La decisión de otorgar fondos públicos para publicidad oficial debe adoptarse de modo transparente, justificado y que permita el control público. La pauta debe estar justificada en la existencia de campañas y avisos publicitarios que respondan a necesidades concretas y reales de comunicación. Página 25 Se cumple. La autoridad de aplicación debe desarrollar un Plan Anual de Publicidad Oficial que enuncie cada campaña de comunicación de los organismos.

5- Mecanismos de contratación

Los Estados deben asignar los recursos publicitarios a través de procedimientos abiertos, transparentes y no discriminatorios, atendiendo a las características de cada jurisdicción. Todas las etapas implicadas en el circuito de contratación deben ser públicas, de manera que se permita el control procedimental por parte de los oferentes, la comunidad, los órganos de control y la propia Administración Pública. En el diseño de los procedimientos se debería atender a las características geográficas y de mercado de cada jurisdicción. La contratación directa de proveedores únicos sólo debería ser utilizada en casos de emergencia y extrema urgencia, supuestos que deberían encontrarse delimitados en la norma de aplicación para evitar su utilización abusiva. Los Estados pueden establecer sistemas de información o registros de proveedores, en los que se inscribirán los medios de comunicación, los programas y los agentes intermediarios. Página 26 Se cumple mediante la creación del Registro Nacional Público de Publicidad Oficial (RENAPPO), bajo la órbita de la autoridad de aplicación de la presente ley. Solamente aquellos medios de comunicación y/o soportes, productoras de contenidos y/o comercializadoras de espacios publicitarios que se encuentren inscriptos en el RENAPPOpueden ser contratistas depublicidad oficial.

Los Estados deben seguir reglas de selección objetivas, predeterminadas y transparentes en la elección de agencias de publicidad u otros subcontratistas involucrados en el proceso de producción o distribución de la pauta oficial. 26 Esto no está diferenciado en el proyecto.

6- Transparencia y acceso a la información

El Estado debe publicar periódicamente toda la información relevante sobre criterios de contratación, motivos de asignación, presupuestos, gastos y contratos publicitarios, incluyendo los montos de publicidad discriminados por medios, campañas publicitarias y organismos contratantes. En segundo lugar, debe garantizar, ante cada requerimiento por parte del público en general, el fácil acceso a la información. Página 27 Se cumple ya que la autoridad de aplicación debe elaborar un Informe Semestral, que debe ser público y elevado a la Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, las Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización creada por las Leyes 26.522, 27.078 y sus modificatorias, así como también a la Auditoría General de la Nación, para su análisis.
El Informe Semestral debe especificar: a) Medios de comunicación y/o soportes, productora de contenidos y/o comercializadora de espacios publicitarios destinatarios de la publicidad oficial, detallando área de cobertura y arraigo de cada uno de los oferentes que concretaron la contratación; b) razones que hayan justificado la selección del medio de comunicación y/o soporte, productora de contenidos y/o comercializadora de espacios publicitarios utilizado; c) tema central del mensaje publicitario difundido; d) costos de las campañas, se encuentren o no finalizadas, indicando su precio y forma de pago; e) ejecución presupuestaria; y f) acto administrativo por el cual se adjudicó cada contratación.

7- Control externo de la asignación publicitaria

Los Estados deben establecer mecanismos de control externo por un órgano autónomo que permitan un monitoreo exhaustivo de la asignación de publicidad oficial. Página 31 Se cumple en el sentido de que la Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, las Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización actuará como organismo de control parlamentario. No se establece la creación un organismo autónomo y colegiado para el control externo.

Los controles deberían incluir auditorías periódicas, en principio: anuales, llevadas adelante por organismos o dependencias administrativas que tengan garantías institucionales, orgánicas y funcionales, para actuar de manera independiente del gobierno de turno y de los poderes económicos o sociales. Página 31 No está incluido en el Proyecto

Los Estados deben multiplicar las instancias de control de la pauta estatal. En este sentido, los defensores de intereses colectivos deberían estar facultados para impugnar asignaciones inadecuadas, así como también los particulares deberían poder cuestionar, mediante procedimientos adecuados, aquellas campañas que consideren ilegítimas. Página 33 No está incluido en el proyecto

8- Pluralismo Informativo y Publicidad Estatal

Los Estados deberían establecer políticas y destinar recursos para promover la diversidad y el pluralismo de medios a través de mecanismos de ayudas indirectas o subsidios explícitos y neutros, diferenciados de los gastos de publicidad oficial. La pauta estatal no debe ser considerada como un mecanismo de sostenimiento de los medios de comunicación. Página 33 No está incluido en el proyecto

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